НОВИЙ ЗАКОН УКРАЇНИ «ПРО ОСВІТУ» - ЯКІ ЗМІНИ НАС ОЧІКУЮТЬ?
НОВИЙ ЗАКОН УКРАЇНИ «ПРО ОСВІТУ» - ЯКІ ЗМІНИ НАС ОЧІКУЮТЬ?
НОВИЙ ЗАКОН УКРАЇНИ «ПРО ОСВІТУ» - ЯКІ ЗМІНИ НАС ОЧІКУЮТЬ?
 |
Автор:
Володимир Бахрушин
|
Реформування освіти подолало черговий важливий рубіж. 20 травня у Комітеті Верховної Ради України з питань науки і освіти відбулися слухання «Про підготовку проекту Закону України «Про освіту»: концептуальні засади». Від самого початку Голова Комітету Л. Гриневич наголосила, що з багатьох питань ще йдуть палкі дискусії. І це підтвердили як виступи учасників обговорення, так і дискусії, що відбуваються досі.
Л. Гриневич сформулювала 3 виклики, на які закон має надати відповіді – це євроінтеграція, соціальна нерівність, війна та розкол суспільства. Для цього, на її думку, підтриману значною часткою учасників слухань, випускники шкіл повинні знати хоча б одну іноземну мову на рівні В1, володіти ІКТ компетентностями, бути здатними до критичного мислення. Освіта повинна виконувати функцію соціального ліфта. Основним завданням держави є забезпечення якісної освіти для більшості. Учасники слухань переважно підтримали і сформульовані Л. Гриневич основні принципи реформування освіти, які потрібно закласти у новому Законі:
- забезпечення якості освіти;
- підвищення кваліфікації і підняття соціального статусу вчителя (зокрема, пропонується запровадити добровільну сертифікацію вчителів, проходження якої має супроводжуватися істотним підвищенням зарплати, а також принцип «гроші ходять за педагогом» для забезпечення їх права на вільний вибір шляхів і програм підвищення кваліфікації);
- приведення структури освіти у відповідність до міжнародних стандартів з метою розширення можливостей випускників освітніх програм;
- реалізація можливості здобуття освіти протягом усього життя;
- приведення освітніх стандартів у відповідність до вимог ринку праці;
- децентралізація управління та забезпечення автономії закладів освіти;
- запровадження нової формули фінансування освіти, що базується на визначенні бюджетних витрат у розрахунку на учня (студента), а не на освітній заклад, як це відбувається сьогодні.
Важливою для якості та успішності наступної імплементації нового Закону є участь громадськості в його підготовці та експертизі окремих пропозицій робочої групи. Це відзначали багато учасників слухань. Окрему подяку за серйозну але конструктивну критику Голова Комітету Л. Гриневич висловила групі РПР – Освіта.
Більшість учасників дискусії погодилися з думкою, що одним з основних результатів прийняття нового Закону України «Про освіту» має бути підвищення її якості. Абсолютно неприйнятною для суспільства є ситуація, коли значна частка випускників шкіл робить по кілька десятків граматичних помилок на сторінці твору, коли багато з них не розуміють навіть простих текстів, коли їх математична освіта закінчується на рівні вимог початкової школи і т. п. Якість важлива не тільки сама по собі, але і як необхідна умова підвищення рівня життя громадян, а через це і важлива умова забезпечення конкурентоздатності та стійкого розвитку України. Такий підхід потребує переосмислення місця системи освіти у державі та суспільстві. Освіта – це не витрати бюджету на забезпечення суспільного спокою, як її часто розглядають сьогодні. Це інвестиції у майбутній розвиток держави і суспільства.
У цьому сенсі важливою є спроба вибудувати у Законі цілісну систему забезпечення якості освіти, яка б передбачала створення якісних державних освітніх стандартів та систем внутрішнього і зовнішнього забезпечення якості в закладах освіти, гарантування якості педагогів, участь України в міжнародних порівняльних дослідженнях тощо. Це все можна вітати. Але неприйнятним є те, що окремі норми розділів 7, 11, 12 проекту передбачають істотне дублювання функцій органів управління освітою та державного нагляду в освіті і взагалі не передбачають їх відповідальності за результати виконання цих функцій.
Неприйнятним є і те, що за великої кількості органів, які управляють освітою і контролюють її якість на загальнодержавному та регіональному рівнях, в проекті так і не визначено, хто ж у підсумку відповідає за те, щоб якість української освіти була на рівні сучасних вимог провідних держав світу. Більш того, в проекті не міститься загального поняття якості освіти, а також розуміння, основних показників і методів оцінювання якості освіти на загальнодержавному і регіональному рівнях.
Основним інструментом гарантування якості освіти, а відтак і одним з основних інструментів управління освітою на всіх рівнях від державного до окремих закладів освіти мають стати освітні стандарти – стандарти освіти і стандарти освітньої діяльності. Вони повинні визначати мінімальні обов’язкові вимоги до результатів навчання, кадрового, матеріально-технічного, інформаційного, методичного та іншого ресурсного забезпечення освіти.
Чому вимоги стандартів мають бути мінімальними? Перш за все тому, що потрібно залишити певні ступені вільності для педагогів та закладів освіти. Це забезпечує їм можливість краще адаптувати освітні програми до потреб учнів і студентів, досвіду педагогів та специфіки регіонів. У вищій освіті надмірна деталізація стандартів нерідко веде до перекосів, через які деяким темам, залежно від уподобань розробників, приділяється підвищена увага, а іншим – недостатня. У цьому зв’язку згадується приклад стандарту 90-х років з фізики твердого тіла, в якому вимагалися досить докладні знання фізики металів та відповідних методів дослідження, але практично не згадувалися питання, специфічні для фізики напівпровідників та діелектриків.
З освітніми стандартами тісно пов’язано і ще одне питання – це оцінювання якості освіти. Значна частка учасників слухань погодилася з думкою, що потрібно запровадження ЗНО як інструменту оцінювання якості не тільки при вступі до вищих навчальних закладів, але і при закінченні навчання за окремими рівнями освіти. Але були і інші думки. Зокрема, першій заступник Голови Комітету О. Співаковський вважає, що ЗНО не надає адекватної оцінки рівня підготовки абітурієнтів, оскільки вимірює лише знання, але не здатності та вміння користуватися знаннями. З цим зауваженням частково можна було б погодитися. Але ЗНО повинно вимірювати те, що закладено в освітніх стандартах. Тому, якщо ми хочемо отримати інформацію про інші результати навчання, то маємо спочатку сформулювати відповідні вимоги у стандартах, а потім запровадити інструменти вимірювання нових компетентностей. Інша думка, висловлена О. Співаковським, полягала у тому, що відбір до вищих навчальних закладів тільки за результатами ЗНО є неправильним і треба надати університетам більший набір інструментів відбору, як це прийнято у багатьох європейських державах. З цим теж можна було б частково погодитися, але за умови, що буде змінюватися не один елемент системи забезпечення якості, а вся система, чи принаймні комплекс взаємопов’язаних елементів. Зокрема, якщо буде запроваджено ЗНО як форма державної підсумкової атестації випускників, то для тих, хто успішно пройшов таку атестацію, можна було б запроваджувати інші правила вступу. Принаймні у випадках, коли на спеціальність немає конкурсу, а відтак і немає потреби порівнювати абітурієнтів одного з одним. На мою думку, університетам також слід розвивати не тільки програми вищої освіти, але й інші освітні програми. У тому числі програми неформальної освіти, які не ведуть до отримання академічних кваліфікацій. Звісно, що у таких випадках умови вступу теж можуть відрізнятися від умов вступу на програми вищої освіти.
Ще одна проблема полягає у тому, що надмірне регулювання є одним з важливих джерел корупції під час ліцензування, акредитації та різноманітних перевірок закладів освіти. Всі розуміють, що надмірні вимоги за відсутності адекватного фінансового забезпечення виконати неможливо. Але для багатьох, хто приймав рішення до недавнього часу, це було дуже зручно. Бо саме від них залежало рішення – кого карати за невиконання вимог, а кого і на якій підставі пробачити.
Тому дуже важливою є ще одна потенційна функція освітніх стандартів. Вони повинні стати важливим інструментом фінансування освіти. Розрахунок освітніх витрат треба базувати на необхідності забезпечення з боку держави (а у випадку навчання за кошти юридичних та фізичних осіб за програмами професійно-технічної та вищої освіти – з боку відповідних осіб) всіх витрат, необхідних для виконання вимог державних стандартів. З цією метою доцільно запровадити освітні ваучери, або інші аналогічні інструменти розрахунку освітніх витрат і гарантування права на вільний вибір закладів освіти. Держава не може перекладати на когось обов’язок фінансувати виконання встановлених нею державних вимог і гарантій. Принаймні, якщо йде мова про загальну середню освіту, безкоштовність якої гарантована Конституцією України, а також про професійно-технічну і вищу освіту в межах державного замовлення.
Ув’язування вимог стандартів з фінансовим забезпеченням неодмінно поставить ще одну важливу проблему – стандарт стане певним компромісом між вимогами до якості освіти і вимогами до «кількості» осіб, що її здобувають. Що більше буде таких осіб, то неодмінно ліберальнішими будуть вимоги стандартів, оскільки меншим буде фінансування освіти у розрахунку на кожного учня чи студента. Очевидно, що якщо ми сьогодні спробуємо встановити таку відповідність без змінювання структури витрат та їх загального збільшення, то отримаємо дуже низький рівень вимог, які не будуть влаштовувати ані суспільство, ані державу. Втім, нам потрібно мати реальні дані – що і скільки коштує в освіті для того, щоб знати, які вимоги можна послабити, де треба підвищувати ефективність витрачання наявних ресурсів, а де треба шукати додаткові джерела фінансування.
Чи є сьогодні можливості для економії бюджетних коштів на виконання необов’язкових вимог?Так, є. Якщо ми подивимося на нормативи ліцензування й акредитації програм вищої освіти, то абсолютно незрозумілими є однакові вимоги щодо кількості докторів і кандидатів наук, публікаційної активності та деяких інших показників для наукових (математика, фізика, філософія, …) і прикладних (готельне господарство, менеджмент, соціальна робота, туризм, …) спеціальностей. Це провокує невиправдані витрати на підготовку величезної кількості низькоякісних, а часто просто плагіатних, «наукових» робіт, дисертацій тощо. Нераціональними сьогодні є вимоги щодо науково-методичного забезпечення освітнього процесу, які стимулюють створення великої кількості подібних один до одного низькоякісних ресурсів у кожному закладі освіти. Замість цього, доцільно було б стимулювати створення невеликої кількості високоякісних ресурсів спільного користування. Певні резерви можна знайти і у вдосконаленні вимог щодо комп’ютеризації освіти, якщо формулювати їх не через кількість комп’ютерів, спеціалізованих програм тощо, а через забезпеченість легального доступу до потрібних студентам освітніх ресурсів незалежно від того, де розташовані ці ресурси і якими засобами забезпечується доступ до них. При цьому варто взяти до уваги, що сьогодні все більшого поширення набуває використання мобільних та хмарних технологій, які не вписуються в існуючі ліцензійні вимоги.
Одним із шляхів вирішення фінансових проблем має стати істотне підвищення автономії закладів освіти, децентралізація управління, скорочення функцій органів управління та контролю всіх рівнів. Заклади освіти всіх типів, рівнів освіти, форм власності тощо повинні отримати можливість самостійно реалізовувати будь-які програми формальної освіти, що забезпечують виконання вимог освітніх стандартів. Вони повинні стати автономними у всіх питаннях своєї діяльності, яка може бути обмежена лише законами України, вимогами освітніх стандартів, вимогами безпеки учасників освітнього процесу, а також особливостями взаємовідносин із засновниками, що мають бути визначені статутами цих закладів. Разом з тим, у Законі доцільно передбачити можливість добровільного делегування закладами освіти окремих функцій спеціалізованим сервісним установам та/або органам, створюваним об’єднаннями закладів освіти для виконання відповідних функцій. На жаль, проект не містить подібних норм.
Підвищення автономії закладів освіти має супроводжуватися розвитком демократичних начал в управлінні цими закладами. Для цього потрібно мати можливість створення різноманітних структур громадського самоуправління, які б відповідали за ті чи інші сфери діяльності і мали потрібні для цього повноваження. Зокрема, це можуть бути наглядові та піклувальні ради, батьківські комітети, вчені, педагогічні та студентські ради тощо. Багато з цих органів сьогодні вже існує. Але у переважній більшості реальних повноважень вони не мають, а там де мають – не реалізують їх на практиці.
Багато учасників слухань зазначали, що прогресивні норми нового Закону не будуть працювати без внесення змін до низки інших законів України, насамперед з питань власності, фінансування, оподаткування тощо. Зокрема, В. Ковтунець, зауважив, що без фінансової автономії жодних інших видів автономії освітніх закладів не буде. Для вирішення цієї проблеми у проекті закладено можливість існування різних статусів закладів освіти з різними рівнями автономії. Передбачається, що заклади зможуть самостійно обирати найбільш придатний для них статус. Але чи вдасться реалізувати це на практиці? Є і ще одна потенційна перепона для повноцінної реалізації автономії закладів освіти. Запроваджуючи важливі для її реалізації поняття формальної, неформальної та інформальної освіти, проект не завжди чітко вирізняє, які саме норми стосуються тільки формальної освіти, а які – всіх зазначених видів освіти. Це неодмінно буде стримувати розвиток нових видів освіти через намагання органів управління та нагляду розширено трактувати подібні норми.
Основними засобами впливу на заклади освіти з боку держави, на мою думку, мають бути:
- створення освітніх стандартів;
- контроль за виконанням їх вимог;
- бюджетне фінансування освіти, яке повинно йти знизу і базуватися на нормативних витратах у розрахунку на одного учня (студента);
- виконання повноважень засновника для окремих закладів.
Разом з тим, держава повинна надавати максимальну підтримку закладам освіти всіх типів і форм власності, що забезпечують виконання вимог освітніх стандартів, а також неформальній та інформальній освіті громадян.
Але функції держави не повинні зводитися тільки до управління закладами освіти. Насамперед, держава має відповідати за загальний стан справ у цій галузі. Для цього потрібно розробити систему освітніх індикаторів, зіставних з індикаторами ЮНЕСКО, ОЕСР та інших провідних міжнародних організацій, які б давали змогу оцінювати цей стан і ефективність роботи системи управління. Не менш важливою функцією держави є забезпечення реалізації закладених у Конституції та законодавстві прав громадян на освіту і освітню діяльність, прав закладів освіти. Ці права та функції повинні не декларуватися (як висловився на слуханнях С. Николаєнко, часом вони прописані у проекті, як право мати право), і не визначатися як абстрактні обов’язки держави. Вони повинні бути закріплені як сфера відповідальності та пов’язані з нею повноваження конкретних органів управління.
Дуже важливою у цьому контексті є необхідність збалансувати в Законі повноваження, відповідальність та ресурсне забезпечення всіх ланок управління освітою, а також розподіл бюджетного фінансування різних рівнів освіти. Абсолютно неприйнятним є те, що розділи 11 та 12 проекту наводять переліки повноважень органів управління освітою і державного нагляду (контролю) в освіті, але взагалі не передбачають ніякої відповідальності цих органів за певні сфери діяльності. Але ж повноваження потрібні саме для забезпечення можливості відповідати. Вони повинні випливати з відповідальності. На жаль, це є загальною проблемою української законотворчості. Ми маємо багато прикладів у чинному законодавстві, коли ті чи інші органи управління мають якісь повноваження, які начебто потрібні для вирішення тих чи інших проблем. Але, коли проблеми не вирішуються з’ясовується, що за кінцевий результат не тільки ніхто не відповідає, але, згідно з чинним законодавством, ніхто і не повинний відповідати.
Не треба повторювати такі помилки у новому Законі про освіту. Але передумови для цього у проекті вже закладено. Зокрема, у ньому не визначено, які саме органи відповідають за загальний стан освіти та його окремі складові на загальнодержавному, регіональному і місцевому рівнях, за якими показниками планується оцінювати ефективність діяльності цих органів. Наприклад, у статті 11.3 доцільно було б зазначити, що центральний орган виконавчої влади у сфері освіти відповідає за якість освіти на загальнодержавному рівні, за реалізацію гарантій прав громадян на освіту і освітню діяльність, передбачених Конституцією України та законодавством. Аналогічну відповідальність на місцевому рівні можна було б покласти у ст. 11.5 на місцеві органи виконавчої влади. Також тут варто було б додати і окрему статтю, яка б визначала поняття і порядок створення системи освітніх індикаторів, за якими можна було б оцінювати загальний стан освіти і ефективність управління в цій галузі.
Ще однією типовою помилкою, яку повторює проект, є ігнорування вимог ст. 19 Конституції України, відповідно до якої «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України». В ст. 11 проекту йдеться лише про повноваження, але не згадуються підстави і способи дій органів управління освітою. Звісно, тут можна було б послатися на те, що Закон про освіту є рамковим і все це можна буде виписати потім в законах, що стосуються окремих рівнів освіти. Але і в нещодавно прийнятому Законі «Про вищу освіту» ми можемо побачити те саме – повноваження є, а підстав і способів дій (як і сфери відповідальності) немає.
Закон не повинен закладати передумови для дублювання функцій органів управління і нагляду. Але передбачені розділом 12 проекту функції органів державного нагляду (контролю) істотно дублюють функції інших державних органів, зокрема Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (стосовно забезпечення якості освіти і контролю за якістю освіти та освітньої діяльності), державної фінансової інспекції (стосовно ефективності використання фінансових та матеріально-технічних ресурсів), МОН (стосовно вивчення стану функціонування системи освіти і деяких інших питань) тощо. Таке дублювання треба усунути. Натомість можна було б покласти на інспекцію інші функції, зокрема, контроль за дотриманням передбачених законодавством процедур призначення (обрання) на посади, за повнотою і якістю публічних даних, які надають заклади освіти та органи управління освітою, тощо.
Значну увагу учасники обговорення приділили необхідності приведення освіти у відповідність до вимог ринку праці. З цього приводу важливим є створення професійних стандартів, які можна було б враховувати при створенні стандартів освіти та освітніх програм. Ця робота в Україні поки лише почалася, і стандарти є лише для невеликої кількості професій. Але створення освітніх стандартів у більшості випадків потребує участі роботодавців. Тому є питання – як переконати їх у необхідності такої роботи? Сьогодні роботодавці не дуже довіряють офіційній освіті і в багатьох випадках вважають за краще самостійно довчати працівників до потрібного їм рівня.
Утім в окремих випадках професійні стандарти має створювати держава. Зокрема, це стосується педагогів. Проект Закону розглядає їх сертифікацію, як важливу складову системи забезпечення якості освіти. Втім і тут багато питань ще залишаються невирішеними, зокрема:
- сертифікація повинна бути разовою або періодичною, якщо обрати другий шлях – якою має бути періодичність;
- сертифікація повинна бути обов’язковою чи добровільною;
- чи потрібно запроваджувати для випускників педагогічних спеціальностей вищих навчальних закладів підсумковий контроль у вигляді єдиного державного іспиту, можливість якого передбачає Закон України «Про вищу освіту»;
- які компетентності педагогів потрібно перевіряти …?
Президент НАПН В. Кремінь висловив думку, що освіта кожної особи повинна закінчуватися отриманням першої професії. Цей принцип він пропонує закріпити в Конституції України. Але як бути, якщо людина не бажає отримувати професію з офіційного переліку? Це може стосуватися, наприклад, тих, хто бачить себе приватними підприємцями чи фрилансерами. До того ж, через об’єктивні причини реально доступний перелік можливих варіантів здобуття професії для кожного конкретного учня чи студента буде набагато вужчим за офіційний. Коректніше, на мою думку, було б говорити про забезпечення можливості, а не про обов’язковість отримання першої професії.
Важко погодитися і з висловленою Л. Губерським думкою, що вища освіта має бути професійною освітою і закінчуватися отриманням професії. Вища освіта може бути професійною, але з цього не випливає, що вся вища освіта має бути професійною. Крім того, вимога щодо обов’язковості отримання професії в межах вищої освіти звужує можливості студентів на власний вибір частини освітньої програми, а відтак має супроводжуватися обов’язком держави чи вищого навчального закладу працевлаштувати випускника за отриманою професією. Чи готові сьогодні до цього держава та заклади освіти? І чи бажають цього сучасні студенти?
В умовах гострого бюджетного дефіциту та економічної кризи актуальною є передача частки повноважень і відповідальності в сфері освіти громадськості, зокрема, органам самоврядування закладів освіти, асоціаціям роботодавців, громадським радам тощо. У проекті задекларовано (ст. 2.2) принцип забезпечення державно-громадських форм управління у сфері освіти. Але у статтях, що стосуються управління освітою на різних рівнях, цей принцип не має системної реалізації. Наприклад, розділ 11 замість створення державно-громадських форм управління ст. 11 фактично пропонує залишити дві паралельно існуючі системи – державного управління з реальними повноваженнями і громадського самоврядування, повноваження якої є переважно декларативними чи консультативними. З проекту взагалі зникло згадування про існування громадського нагляду в системі освіті, яке було передбачено попереднім варіантом структури Закону.
Звісно, що надання громадськості певних повноважень і відповідальності несе і ризики. І це теж виявилося під час обговорення. Навіть авторитетні фахівці не завжди розуміють логіку побудови законодавства і дуже наполегливо вносять пропозиції, які нічого не змінюють з погляду реалізації прав громадян та закладів освіти, забезпечення якості освіти, підвищення ефективності управління тощо, але створюють правову плутанину і хаос. Прикладом може бути пропозиція щодо включення позашкільної освіти до переліку рівнів освіти. Але тоді треба було б вказати, де розташувати цей рівень – нижче середньої, вище середньої, між рівнями середньої освіти чи ще десь. Насправді у проекті передбачається окремий розділ, присвячений позашкільній освіті, в якому можна виписати всі потрібні для її захисту норми. Але ж декому високий статус рівня освіти набагато важливіший за зміст конкретних норм. Іншим прикладом є пропозиція виключити із проекту розділ про освіту дорослих і замінити його розділом про післядипломну освіту. Але ж післядипломна освіта – це лише одна з форм освіти дорослих. Навіщо потрібно звужувати можливості громадян?
Як підсумок, хочу висловити сподівання, що за результатами слухань і наступного громадського обговорення буде створено прогресивний Закон про освіту, який надасть змогу розвивати систему освіти України у відповідності до вимог часу.
Володимир Бахрушин, д.ф.-м.н., професор, академік АН вищої школи України
Коментарі
Дописати коментар